2008年10月9-12日召开的中共中央十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》明确强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”《决定》引起了全国社会各界广泛关注，泛起了层层涟漪。于是，一场带有土地改革性质的农村土地承包经营新模式--土地流转，在全国各地逐步推开。2009年，攸县作为全省农村土地流转试点，先行先试，探索建立农村土地流转市场，一时间，攸县农村土地流转风生水起，被新闻媒体誉为“井喷”。全县流转耕地面积24.42万亩，是2008年的2.8倍，2014年，流转耕地面积25.2万亩，占全县耕地总面积的38%。我县农村土地的有序流转，加快了农业现代化建设，促进了农业生产快速发展。2014年11月20日，中共中央办公厅国务院办公厅下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）（以下简称《意见》）文件，旨在向全国人民发出一个强烈信号，即引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营已经到了非搞不可的时候，同时又是一件非搞好不可的重要工作。
攸县地处湘东南部，是个农业大县。辖23个乡镇（街道），304个村（社区），总面积2664平方公里。总人口79万，其中农业人口17万户，66.1万人。农村土地面积300多万亩，其中耕地66万亩。2009年全县粮食生产产量首次突破50万吨，2014年粮食总产量达52万吨。2008年、2010年获得全国粮食生产先进县，2013年、2014年获得全省粮食生产标兵县。
近年来，攸县认真贯彻科学发展观，牢固树立“加快土地流转，发展现代农业，富裕农村农民”的发展理念，坚持在家庭经营承包制度的基础上，采取“依法、自愿、有偿”的原则，按照“要引导，更要指导；要规划，更要规范；要保护，更要保障；要稳定，更要稳妥”工作思路，扎实做好了农业各项工作。积极探索了土地流转的不同模式，稳妥推进了土地流转，农民专业合作社快速发展，农业现代化建设成效显著。
一、攸县农村土地流转的基本情况
截至2014年11月底止，全县流转耕地面积25.2万亩，占耕地总面积的38%，涉及农户7.48万户，占总农户的44%。土地流转的主要方式有农户间转包、转让、出租、互换、入股、其他形式等6种。其中：转包。面积121427亩，占总流转面积的48.2%。转让。面积4265亩，占流转总面积的1.7%。出租。面积64800亩，占流转面积的25.7%。互换。面积5675亩，占流转总面积的2.3%。入股。面积18426亩，占流转总面积的7.3%。其它形式。如委托集体流转和代耕等，面积37407亩，占流转总面积的14.8%。
攸县土地流转的提质提速，在另一方面也推动了农民专业合作社的快速发展。2014年11月底，攸县先后成立了各类农民专业合作社284家，其中：水稻类合作社110家，共流转耕地面积57280亩；林业类（含油茶）合作社15家，共流转土地面积18739亩；蔬菜类合作社共34家，共流转土地面积23856亩；水果类合作社共11家，流转土地面积8240亩。
二、土地流转在农业现代化中的作用
实践表明，土地流转无论是对经济效益还是社会效益，都起着极大的促进作用。一是有利于土地资源的优化配置，提高土地利用率。土地流转的加速，有效遏制了弃荒抛荒现象，提高了农业复种指数。为提高土地利用率，全县70%以上的水稻合作社普遍实行了“稻稻油”耕作方式。二是有利于加快传统农业向现代农业转化，提高科技应用率。土地流转带动了新技术、新品种、新机械的应用，促进了农业机械化的推广，加速了农业与科学技术的对接，要科技、请专家成为农村的热门。万丰生态农业公司与湖南农科院、农业大学对接，实现了农业新品种、新技术的应用与推广。目前，全县良种应用率达92%，机械化综合程度达到68%。三是有利于调整农业产业结构，提高农业经济效益。土地流转后，经营业主为追求最大经济效益，而着力于农业产业结构的调整。在粮食生产中普遍推广优质稻的同时，发展苗木、制种、蔬菜等特色产业。通过土地流转，新市镇锦程农业有限公司建成了600亩反季节大棚蔬菜基地，200亩优质瓜果基地；攸县鑫地金银花种植合作社从山东引进“九丰一号”金银花品种在攸县推广种植，并带动周边乡镇500农户种植金银花达6000多亩。四是有利于社会资金向农业聚集，增加农业投入。土地流转带动农业经营者、农业产业龙头企业、城市工商资本投向农业，为农业基础设施建设、新技术、新品种和农业机械化的推广，增添新的活力。每年全县通过土地流转共吸引6000多万元民间资金投入到农业生产上。五是有利于农业劳动力向非农业转移，增加农民收入。一方面，通过土地流转，加快了农民向“专业务工经商族”转变，全县每年18万多人在外务工经商，预计年收入超过40亿元。另一方面，通过土地流转，一部分农民在获取土地租金的同时，转变为常年性或季节性农业工人，农民收入呈现多元化。
三、当前土地流转中存在的困境
土地流转在发展现代农业中的作用已无庸置疑，但必须清醒地看到，当前攸县农村土地流转还处于初始阶段，在实际流转过程中还存在诸多困难和问题，导致流转大户（主要指种植类合作社、农业公司、家庭农场）在贡献社会效益的同时，自身经济效益微利甚至发生严重亏损，步履艰难。
一是政策导向弱。中央早在1995年就提出土地流转，《国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》（国发﹝1995﹞7号）文件中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。但是没有引起各级党委、政府高度重视，对农村土地流转缺乏正确的引导。多年来，在制定和出台土地流转政策上，各级政府仍不见有实质性的奖励和扶持政策，农村土地流转没有得到应有的扶持，部分流转大户都是自生自灭。比如财政上得不到专项资金和贴息扶持；金融上得不到相应贷款；粮食最低保护价得不到有效保证；农综项目上得不到优先安排；保险上得不到合理理赔等等。由于从事种植业比农产品加工业的风险更大，严重制约了自身经营效益，加上各级政府和部门对土地流转政策的宣传和引导不到位，导致流转双方思想认识不一，积极性不高，一方不愿流出，一方不愿流入。
二是流转期限短。出于对务工经商收入的不稳定，担心政策变化，怕流转后失去土地，大多数农民仍对土地怀有极大的依赖性，流转中采取短期转包的方式居多。据调查，攸县土地流转除林业合作社流转的期限较长外，其余种植类合作社流转期限在三年以下的占到了50%以上，有的是一年一签。因此，导致了流转大户不敢过多投入，造成流转效益低下；有部分流转大户为了眼前利益，实行掠夺式经营，不搞农田基本建设，不施农家肥，大量使用化肥、农药，造成土地板结，土地肥力下降。
三是集中连片难。流转的目的是使土地相对集中连片，有利于规模化经营、机械化生产。但是，在实际流转过程中，由于成片的土地分属于几十甚至上百农户承包，只要其中一些农户的土地不参与流转，流转大户就难以形成土地集中连片，出现了诸多的“插花田”，从而影响了土地整体耕作效能的提高。据调查的结果显示，攸县有60%以上的流转大户出现诸如类似的“插花田”。如福田水稻种植合作社因为“插花田”带来的生产管理不便，与周边农户多次发生矛盾，影响了合作社的正常生产。
四是合同约束小。当前农村土地流转中，流转双方大多没有按照要求签订规范的土地流转合同，普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织流转的少；转包或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。在调查的流转大户水稻合作社中，有的签订了流转合同，农户单方面要求毁约的仍屡见不鲜。如出让方要求收回承包地，或要求增加租金；承租方因难以管理的“插花田”，或因水利条件差、土地肥力弱的出租地要求退回，或经营难以为继要求减少租金等等，造成流转双方缺乏有效的合法权益保护，隐患很大。
四、稳妥推进土地流转的建议
土地流转事关现代农业生产发展、事关流转双方的切身利益、事关农村社会稳定和农村经济发展。正确引导农村土地有序流转，促进土地适度规模经营，是现阶段生产关系适应生产力发展、建设现代农业的客观要求。各级政府及有关职能部门应高度重视，切实加强土地流转工作的领导，关注流转大户的运行，要极力营造一个良好的外部宽松环境，扶持流转大户健康发展。当前，应做好如下几个方面的工作：
（一）坚持三条底线。稳健运行是土地流转的关键。工作中必须坚持三条底线：
1、土地流转必须坚持依法自愿有偿。农村土地流转工作在大方向上要鼓励推进，但在具体实施中应力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致流转大户在生产要素和管理水平等方面跟不上而失败，影响农村稳定。所谓适度规模经营，实质上就是要严格控制土地流转规模和速度。各级政府和各部门要在坚持“依法自愿有偿”的原则下稳妥推进，正确引导农民依法有序流转，切忌头脑发热，一哄而上，违背农民意愿，搞强行流转。
2、流转大户必须拥有资金实力、科技支撑、管理能力。在进行土地流转前，要对流转大户进行严格审查，提高准入门槛。即在设立程序上，流转大户先要经过申请→初审（乡镇人民政府）→复核（县级主管部门考察）→注册（工商部门）。在设立条件上，流转大户应具备四方面条件。一是资金条件：要求流转大户自有资金每亩不得少于1000元，并要建立风险防范机制，向土地出让农户交纳规定比例（至少一个生产周期）的预付租金。二是生产条件：①有不少于50平方米的固定办公场所；②有一定面积的种植基地；③有烘干稻谷的设施（机器、晒谷坪）；④有一定的机械和专门的仓储。技术支撑：200亩以上至少要有1名专业技术人员，1000亩以上至少有2名具有一定资质专业技术人员。三是内部管理：有完善的内部管理机制，包括成员大会、理事会、监事会及相关的内部机构和健全的民主管理、财务管理等制度。四是流转面积：一般在100-500亩左右，资金雄厚、机械化率达到70%以上的流转大户可以放宽到1000-1500亩。
3、农民必须有比较稳定的就业门路。一方面，受当前全球经济不景气影响，农民工进城就业仍十分困难的情况下，对土地的依存度较高，一时还离不开赖以生存的土地，因而不宜放弃土地承包经营权。另一方面，如过度地宣传和推动土地流转，促使农民放弃土地，导致流转规模过大，速度过快，必将造成更多的失地农民因保障机制未跟上而处于失业状态，同样影响农村社会稳定。
（二）强化三项服务。高效服务是土地流转的保障，工作中必须强化三项服务：
1、强化流转市场服务。建立县乡村三级农村土地流转服务体系，三级土地流转服务网络的主要功能：村级服务站负责土地流转信息的收集上报；镇级土地流转服务中心主要负责本区域内土地流转信息发布和上报；县级土地流转服务中心主要依法指导、规范全县土地流转工作。建立和完善县级土地流转市场，充分发挥市场服务功能。一是突出信息服务，通过市场平台定期发布土地流转信息，为土地流转双方牵线搭桥，解决土地流转双方信息不对称问题，畅通土地流转信息渠道。二是促进流转服务，为农村土地流转搭建供需平台，使农村土地进入市场，依靠市场调节完善流转机制。同时，土地流转市场又要为流转双方提供政策、法律咨询，解决流转中的各种具体问题，推动土地流转规模化经营的健康运行。三是做好合同服务，对流转双方资质进行审查，对相应流转项目进行审核，对流转双方土地价格提供指导，为流转双方做好土地流转合同的签订和鉴证，及时办理土地流转引起的合同变更、解除和归档工作，监督和督促流转合同履行到位。通过建立县乡村土地流转服务体系，搭建土地流转市场，有效地实现土地流转由无序到有序、由自发到规范的转变。
2、强化部门对接服务。土地流转工作政策性强、涉及面广，既关系农户的切身利益，又关系流转大户的健康发展。各级各部门要共同营造一个上下联动、部门协调、齐抓共管的良好工作氛围。农技部门要积极为流转大户提供测土配方和病虫害测报服务，加大对流转大户内部农技人员的培训力度；同时，组织农技人员深入基层，解决流转大户、种粮大户生产经营中遇到的难题，并把先进适用的新技术、新品种及时送到流转大户手中。农机部门要积极为流转大户购置农机具提供补贴，加大对流转大户农机操作员的培训力度；经管部门要加强对流转大户内部机制的建立和规范管理提供服务；科技部门要积极开展送科技下乡活动，现场提供农技指导，努力提高流转大户的农业科技含量；保险部门要积极为流转大户提供风险保障，及时办理保险兑付工作。
3、强化综合协调服务。充分发挥各级各部门的协调服务作用，县级应成立专门的土地流转领导机构，要经常深入基层开展农村土地流转工作调研，解决土地流转工作中的共性问题，如帮助流转大户积极解决土地流转中的“插花田”问题，解决流转大户在生产中用水、用电、用地的价格问题。要认真落实粮食收购最低保护价政策，维护流转大户的利益不受损失。同时，积极支持流转大户开展信息技术服务、培训，为流转大户的健康快速发展提供一个宽松的环境。要加大法律服务力度，县级应设立农村土地流转纠纷仲裁机构，各乡镇设立土地流转纠纷调解室，开展土地流转纠纷调解仲裁服务，及时化解因土地流转引起的各种纠纷和矛盾。通过建立土地承包经营纠纷调解仲裁体系，努力把矛盾化解在基层，达到民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地纠纷调处联动机制。切实维护农民土地承包经营合法权益，增强农民对土地承包和土地流转的信心。
（三）破解三大难题。健全机制是土地流转的基础，工作中应着力破解三大难题：
1、破解融资瓶颈难题。融资难、融资利率高是制约流转大户正常运转的最大瓶颈。由于各流转大户需要大量的资金投入，如购买种子、化肥、农药，添置农机设备，农田整理等，而自身资金不足，银信部门鉴于土地承包经营权证不能作为抵押，且该抵押的资产存在办理难、处置难、变现难等问题，故不敢向其发放贷款。流转大户只得以高息从民间渠道进行融资，这在增加了生产成本的同时，也带来了经营上的风险。据统计，2014年攸县有39个水稻合作社（种粮大户未统计在内）资金缺口总额在2500万元以上，除信用社贷款562万元外，其资金缺口全部从民间渠道解决，全县流转大户1-10月份仅支付高额利息累计达300余万元。为此，要求各级政府切实解决流转大户融资难的问题。建议各级政府应设立土地流转扶持专项资金，对流转大户的高息融资实行贴息扶持。可以探讨建立粮食局牵头、国资中心担保、粮食收购企业承诺还款、信用联社承办放贷的工作联动机制，确保流转大户不因融资难而影响正常农业生产和经营，发生新的亏损。要进一步创新信贷体制机制，不断完善贷款抵押方式，降低贷款门槛，积极探索用土地承包经营权、林权、房产作为抵押物贷款，创新和完善涉农贷款金融服务新机制。着力破解融资难题，让更多的流转大户享受党的惠农政策带来的阳光雨露。
2、解决基础设施薄弱问题。农业基础设施不够完善，自然条件较差，严重影响流转大户土地流转后的经济效益。主要表现在：一是农田未整改。小丘田、高岸田、低洼田较多，不便于机械化操作，全靠人工投入，效益不高，成本大。二是水利条件差。大多数水渠年久失修，渠内淤塞，灌溉不畅，或水路较远，要水无水，造成误工误时。三是机械路形同虚设。有相当部分流转户作业区内机械路路面不够宽，路基软化，高低不平，机械进不去、出不来，导致机械化使用程度不高，严重影响机械化推广进程。四是排灌设备老化。设备多属70年代添置，电排灌溉条件落后，设备老化，且年久失修，长时间未使用，基本上都成了废铁。湘办发[2009]15号明确要求，在整合农业、国土、财政、水利等部门资源时，要尽可能与土地流转相结合，优先安排流转大户的农田基础设施建设项目和资金。建议上级政府鼓励和支持农村土地流转工作，在每年的涉农项目整合中，优先考虑安排水稻合作社、农业公司等流转大户的农综项目。通过农综项目的改造，把小田变成大田，疏通水利排灌，畅通机械道路，为流转大户进行农业开发创造优越的基础条件。
3、建立农村社会保障体系。引导农村土地有序流转，其必然有相当一部分农民要洗脚上岸，脱离土地，离开农村，或进城住居，或外出务工经商。要解决这部分农村离地农民的就业问题，各级政府部门就要积极为他们提供就业机会。农民工进城务工要优先安排适当岗位，并相应做好岗前教育、就业培训工作，要确保城乡同工同酬。同时，要着力解决好农民养老、医疗、工伤保险、大病救助、农民子女教育等社会保障，确保农民在把土地流转出去后，不再有后顾之忧。
(四)加大三个力度。政策先行是土地流转的前提，工作中应加大三个力度：
1、加大宣传引导力度。随着工业化、城镇化快速发展，农村青壮年劳动力大量进城打工，“70后不愿种田，80后不会种田，90后不谈种田”，农业后继乏人；另一方面，由于种粮比较效益低，农资价格持续上涨，成本不断增加，弃耕抛荒时有发生，农田“非农化”、“非粮化”堪忧。因此，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，是时也势也。当前，中办下发的《意见》，是经国务院第62次常务会议、中央全面深化改革领导小组第五次会议和中央政治局常委会议三次审议的，可以说是规格高、程序严，体现了科学决策、审慎决策精神。要全面理解、准确把握、充分领会《意见》内容和实质，既要看到方向的必然性、明确性；又要看到推进过程的长期性、复杂性，因地制宜、循序渐进，与人地关系相匹配，不搞大跃进、不搞行政瞎指挥。
土地流转是“三农”工作的着力点，加强宣传、把握导向至关重要。各级各部门要充分做好宣传引导工作，通过电视、墙报、标语等多种形式，进行广泛宣传土地流转政策，做到家喻户晓，在全社会营造一个良好的舆论氛围。与此同时，结合当前开展党的群众路线教育实践活动，以进农家走访、召开座谈会、开设专题讲座等形式，向广大农户宣讲土地流转政策，分析流转比较效益，充分调动群众参与土地流转的积极性和主动性，让农民自愿流转，乐意流转。
2、加大政策扶持力度。各级政府和农业部门要深刻领会中央关于农村土地制度改革精神，准确把握政策。贯彻落实农业部韩长赋部长在传达《意见》视频会议上的讲话要求，积极推动相关法律法规的修订，提出具体建议，当好党委政府的参谋助手，抓紧研究制定配套政策，推动配套政策措施和实施意见出台。在出台土地流转政策扶持上，可借鉴部分地区先行先试的做法，如江浙沿海地区在引导农村土地有序流转上，对流转双方分别给予奖补。湖南省溆浦县早在2010年就出台了土地流转财政奖补办法，对参与农村土地流转的规模经营主体（包括农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户）和参与农村土地流转工作的服务组织（包括镇村、土地流转服务组织）分别给予奖补。经验表明，这种做法加快了土地适度规模经营和现代农业建设步伐，发展了特色农业，壮大了支柱产业，促进了农村经济又好又快发展。
3、加大新型经营主体培育力度。要在坚持家庭经营在农业中的基础性地位的前提下，重点培育和发展多元化的新型经营主体。引导农业新型经营主体由家庭零碎经营向适度规模经营转变，由传统农业向现代农业转变，由粗放型经营向集约化经营转变。当前，要着力培育家庭农场以及100亩以上的种粮大户，他们既保留了家庭经营的内核，又具备集约化、专业化从事商品农产品生产的优势，是发展适度规模经营的有生力量。对具备条件的村组，可积极稳妥地发展土地股份合作社。同时，还要积极引导城市工商企业进入农村参与土地流转，带动现代农业发展。要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。要注重典型引导，重点培育扶持一批起点较高、规模较大的农业公司和种植业合作社，发挥示范效应。要出台相关扶持政策，从财政、税收、金融、保险以及科技示范、项目建设、农业设施用地等方面支持农业新型经营主体发展壮大。要加强对新型经营主体的农产品品牌建设力度，树立品牌意识，提高其进入市场的组织化程度，畅通农产品销售渠道，提高经营效益。
稿源：攸县公众信息网
文：刘新春（作者系攸县经管局局组书记、局长）